农村金融“新政”的实施打破了农村金融市场的垄断，对于改善农村融资状况、激活农村金融市场、规范民间资本运作等发挥了一定的作用。但是新型农村金融机构组建进度慢、经营陷入“资金”瓶颈、偏离“三农”等问题说明农村金融“新政”存在着制度缺陷。 　　一、新型农村金融机构制度安排的缺陷 　　（一）新型农村金融机构资本金制度存在缺陷 　　1.非银行民间资本入股村镇银行的比例限制。农村金融新政关于村镇银行发起人身份与出资数额进行了严格限制，对非银行业金融机构、非金融机构法人以及自然人出资存在着苛刻的不合理限制。这意味着如果没有银行业金融机构作为最大股东或唯一股东，村镇银行不能设立；其他非银行金融机构、非金融机构法人和自然人最多只能取得最高10%的持股比例，这也限制了民间资本参与发起村镇银行的积极性；符合一定条件的小额贷款公司虽然可以转制为村镇银行，但转制后，其最大股东也必须是商业银行。这些规定既阻碍了新型农村金融机构的设立，也阻碍了促进农村金融服务的创新。 　　2．注册资本额的降低不到位。为了保证金融机构支付能力，各国都对吸储性金融机构设置一定的注册资本准入门槛。然而贷款公司不吸收公众存款，农村资金互助社只吸收社员存款，因此，对它们的注册资本采取高要求是不合理的。 　　（二）激励机制不到位 　　1．间接激励机制缺失。目前新型农村金融机构虽然享受了一定的税收优惠，但这些安排在实施过程中，缺乏明确的法律规定，不确定性很大。另外村镇银行也无法享受到与农信社同等的优惠税收待遇。农村金融机构最主要的发展困境是可贷资金不足问题，虽然他们可从其他银行业金融机构融入资金，但由于缺乏有效的实施机制和政策支持，没有多少金融机构愿意向它们融资。 　　2．直接激励机制缺失。在国外，不少国家在农村金融发展初期，都采用政府直接参与的方式。如日本的农林中央金库在成立之初，政府出资20亿日元。我国政府除了积极降低准入门槛外，在新型金融机构设立中，却处于缺位状态，只是一个根据准入规则进行核准的审批者。 　　（三）约束机制可操作性差 　　由于农村经济发展落后、信用环境较差，新型农村金融机构由于规避风险和利润最大化的诉求，远离 “三农”的趋势已经显现。为了保证机构真正地为“三农”服务，还需要建立约束性机制，控制资金流向。目前对它们的资金流向虽有原则性的规定，但缺乏具体的可操作规定，不足以约束和激励新型农村金融机构的行为。 　　（四）组建、审查机制异化 　　1．市场准入异化为计划控制。在新型农村金融机构的具体组建工作中，监管部门对设立多少、在何地设立具有决定权；投资人与拟设地银监局沟通后，才能开展筹建工作。另外，相关政策还对各省、市、区设立新型农村金融机构的类型、数量制定计划。市场机制内在要求由资本所有者根据准入条件和自身条件，做出是否设立、在什么地方设立机构的判断。如果不是市场机制在起作用，取而代之的是政府计划，“宽准入”没有任何意义。 　　2．审批异化为抑制。目前地方政府和监管部门在审批中热衷村镇银行而轻农村资金互助社的倾向。主要原因是地方监管部门监管能力有限，担心农村资金互助社点多面广，容易出现监管风险。政府作为理性的“经纪人”，考虑到监管成本和监管风险最小化，限制农村资金互助社的设立理所当然。 　　三、新型农村金融机构的制度创新 　　（一）准入制度的完善     1．废除对民间资本入股村镇银行的比例限制。2012年5月银监会发布《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，支持民间资本参与村镇银行发起设立或增资扩股，并将村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低到15%。我们认为，应该逐步降低对民间资本入股村镇银行的比例限制，并在一定的条件下，废除其入股村镇银行的比例限制。 　　2．根据新型农村金融机构的不同类型调整注册资本额。贷款公司是由商业银行和农村合作银行设立的，50万元的注册资本要求对设立人并不算高，因此可不调整。农村资金互助社注册资本金的规定要求乡（镇）设立的不低于30万元，行政村设立的注不低于10万元，这样的要求在实践中过高，应予以下调。 　　（二）激励机制的建立 　　首先是在法律中明确规定新型农村金融机构可以享受的税收优惠政策。其次是政府应积极参与为基层农村金融机构提供服务的机构设立。另外，还应建立大型商业银行与新型农村金融机构之间的融资机制。尽快出台相应的融资办法，对于什么样的农村金